Rechtsexperte zur Visa-Affäre "Ermessensspielraum der Beamten war eingeschränkt"

Hätten die Beamten in der Botschaft von Kiew mit etwas mehr Umsicht den massenhaften Visa-Missbrauch verhindern können? "Die Entscheidungsfreiheit hatte der einzelne Beamte rechtlich gesehen schon", sagte der Berliner Verwaltungsrechtler Markus Heintzen im Interview mit tagesschau.de.

tagesschau.de: Hätten die Botschaftsangehörigen nicht den massenhaften Visa-Missbrauch verhindern können oder hat der Volmer-Erlass ihren Bewegungsspielraum komplett eingeengt?

Markus Heintzen: Das Gesetz eröffnet Ermessens- und Beurteilungsspielräume, aber die sind durch diesen Erlass erheblich eingeschränkt worden. Es heißt dort: "Im Zweifel für die Reisefreiheit". Das bedeutet, wenn der Beamte Zweifel hat, muss er - das ist eine Weisung - das Visum gewähren.

tagesschau.de: Aber der Ermessensspielraum wurde doch durch den Volmer-Erlass nicht aufgehoben. Im Übrigen steht dem Beamten das Recht zur Remonstration zur Verfügung, das in manchen Fällen sogar Pflicht wird. Die Möglichkeit also, sich Weisungen zu widersetzen.

Heintzen: Aus der Sicht des Beamten muss man wohl schon sagen, dass das Ermessen durch den Volmer-Erlass aufgehoben wurde. Denn das Ermessen wird per Gesetz nicht dem einzelnen Beamten sondern der Behörde gewährt, die hierarchisch strukturiert ist. Die Behörde ist hier das Auswärtige Amt. Wenn die Behördenleitung vorgibt, wie das Ermessen auszulegen ist - und mit dem Satz "Im Zweifel für die Reisefreiheit" hat sie das getan - dann bleibt den einzelnen Beamten nicht mehr viel übrig.

tagesschau.de: Vor den Botschaften in Kiew oder Moskau ist es ja teilweise zu hanebüchenen Fällen gekommen, die die Beschäftigten der Botschaften auch offenkundig wahrgenommen haben. Aber wann darf denn ein Beamter eigentlich sagen: Meine Bedenken sind jetzt so groß, dass sie das Maß des gewöhnlichen Zweifels übersteigen? Oder hatte der einzelne Beamte diese Entscheidungsfreiheit gar nicht mehr?

Heintzen: Die Entscheidungsfreiheit hatte er rechtlich gesehen schon. Aber der Volmer-Erlass weist auch darauf hin, dass die Visa-Erteilung ein Massengeschäft ist. Es ist vom Minutentakt die Rede, in dem Anträge bearbeitet werden müssen. So kann der einzelne Beamte - von wirklich evidenten Fällen abgesehen, wo natürlich die Remonstrations-Pflicht des Beamten besteht - nicht viel tun.

tagesschau.de: Hat also der Volmer-Erlass die Bewegungsfreiheit des Beamten regelrecht stranguliert, oder fehlte es den Mitarbeitern in den Botschaften auch an Courage?

"Mangelnde Courage" kann eine Rolle spielen

Heintzen: Das ist Frage des Einzelfalles, die ich vom Schreibtisch aus und in Unkenntnis der Akten schlecht beantworten kann. Ich kann mir allerdings vorstellen, dass mangelnde Courage auch eine Rolle spielt. Es ist häufig bei Beamten so, dass sie versuchen, bei solchen Erlassen etwas zwischen den Zeilen zu lesen, was da so ausdrücklich nicht steht.

tagesschau.de: Wie ist das zu erklären?

Heintzen: Das ist eine Art vorauseilender Gehorsam. Das hat mit dem Auswärtigen Dienst und dem konkreten Fall nichts zu tun. Das hängt mit der Berufsmaxime eines Beamten zusammen, möglichst wenig Fehler zu machen.

tagesschau.de: Aus ihrer juristischen Kenntnis: Ist das ein Erlass, der missverständlich formuliert wurde?

Heintzen: Etwas merkwürdig finde ich, dass von „pflichtgemäßer Abwägung des Einzelfalls" die Rede ist. Wenige Absätze vorher heißt es, die Entscheidungen in diesem Massengeschäft fallen im Minutentakt. Da ist eigentlich für pflichtgemäße Abwägung nicht viel Zeit. Aber diese Zweideutigkeit will ich nicht auf irgendeine Absicht zurückführen. Ansonsten ist der Erlass klar und eindeutig gefasst ist.

tagesschau.de: Wenn man ihnen den Erlass vor der Veröffentlichung zur Prüfung vorgelegt hätte, wie wäre ihr Urteil ausgefallen?

Heintzen: Ich wäre sehr vorsichtig gewesen mit der Formulierung „in dubio pro libertate". Was ich nicht weiß, und daher halte ich mich zurück: Welche Kontrollmechanismen hat es gegeben und wie ist mit Remonstrationen, die es ja wohl aus den einzelnen Botschaften auch gegeben hat, umgegangen worden? Das gehört für mich zu den entscheidenden Fragen.

Markus Heintzen lehrt am Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin mit dem Forschungsschwerpunkt Verwaltungsrecht.

Das Interview führte Frank Thadeusz, tagesschau.de