Bundesverfassungsgericht Atomausstieg war rechtens, aber ...
Das Bundesverfassungsgericht hat den Atomausstieg von 2011 in weiten Teilen gebilligt, dem Gesetzgeber aber Hausaufgaben mit auf den Weg gegeben. Was bedeutet das Urteil?
Was hat Karlsruhe genau entschieden?
Die Leitlinie des Urteils lautet: Im Wesentlichen ist das Gesetz zum beschleunigten Atomausstieg von 2011 mit dem Grundgesetz vereinbar. Allerdings hat das Gesetz auch "Defizite", die laut Gericht für die Atomkonzerne zwar nicht unerheblich sind, sich aber auf "Randbereiche" beziehen. Das betrifft zwei Punkte: Die Konzerne hätten sich darauf verlassen dürfen, dass sie die 2002 zugesagten Strommengen auch wirklich produzieren dürfen. Das war aber bei einigen Atomkraftwerken nach dem neuen Gesetz 2011 nicht mehr möglich. Dafür muss der Gesetzgeber bis Mitte 2018 nun einen Ausgleich schaffen. Ebenso muss er dies für Investitionen machen, die die Konzerne in der kurzen Zeit zwischen Dezember 2010 und März 2011 getätigt haben. Karlsruhe hat keine konkreten Geldbeträge für eine Entschädigung festgelegt und dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten für einen "Ausgleich" offen gelassen. Die ursprünglich mal im Raum stehenden möglichen Entschädigungen in zweistelliger Milliardenhöhe sind aber vom Tisch.
Wer hatte geklagt und wogegen?
Die drei Energieversorger E.on, RWE und Vattenfall hatten in Karlsruhe gegen das Gesetz zum beschleunigten Atomausstieg aus dem Jahr 2011 geklagt. Ihr Ziel war es ausdrücklich nicht, den Atomausstieg wieder rückgängig zu machen. Sie hatten kritisiert, dass im Ausstiegsgesetz keine Ausgleichsregelungen vorgesehen waren. Mit dieser Kritik hatten sie zum Teil Erfolg.
Was ist die Vorgeschichte des Verfahrens?
Das Thema Atomausstieg ist geprägt von einem häufigen Hin und Her. Im Jahr 2000 schloss die erste rot-grüne Bundesregierung eine Ausstiegsvereinbarung mit den vier großen Energieversorgungsunternehmen, die 2002 Gesetz wurde. Vereinbart wurden Restlaufzeiten von 32 Jahren.
- Doch schon im Wahlkampf 2009 war klar: CDU, CSU und FDP würden diesen "schnellen" Ausstieg wieder rückgängig machen. Im Oktober 2010 beschloss der Bundestag: Die Atomkraftwerke dürfen durchschnittlich zwölf Jahre länger Strom produzieren.
- März 2011, nur ein halbes Jahr später: Die Nuklearkatastrophe von Fukushima führt zur erneuten Kehrtwende. Nach Erdbeben und Tsunami war es in Japan zu mehreren Kernschmelzen gekommen. Etwa 170.000 Menschen mussten aufgrund der Katastrophe ihre Heimat verlassen.
Zunächst ordnete die Bundesregierung ein dreimonatiges Moratorium an. Zeit, in der alle 17 Atomkraftwerke in Deutschland auf ihre Sicherheit untersucht und acht von ihnen vorläufig vom Netz genommen wurden Gegen dieses Moratorium laufen Klagen der Konzerne vor den Instanzgerichten. Darum ging es am Bundesverfassungsgericht ausdrücklich nicht, sondern um den wenige Monate später beschlossenen Atomausstieg per Gesetz.
Was regelt das Ausstiegsgesetz von 2011 genau?
Im Sommer 2011 beschloss der Bundestag dann per Gesetz den beschleunigten Ausstieg aus der Atomenergie. Acht Atomkraftwerken wurde sofort die Betriebserlaubnis entzogen. Für die anderen wurde eine genaue Restlaufzeit festgelegt. Gestaffelt wird auch ihnen nach und nach die Betriebserlaubnis entzogen. Die letzten drei Atomkraftwerke in Deutschland sollen danach Ende 2022 vom Netz gehen.
War die Begründung "Fukushima ändert alles" für den Ausstieg zulässig?
Ja. Die Konzerne hatten zwar argumentiert, die Kraftwerke seien vor der Katastrophe genauso sicher gewesen wie danach. Das Gericht folgte dem aber nicht. Bei einer "Hochrisikotechnologie" wie der Atomkraft dürfe sich der Gesetzgeber auch auf Ereignisse berufen, die das Bewusstsein der Bevölkerung für die Risiken ändern, auch wenn eine wirklich neue Gefahr nicht erkennbar ist. Dies bestätigt den weiten Spielraum, den Karlsruhe dem Parlament schon seit dem "Kalkar-Beschluss" von 1978 zugesteht.
Wurden die Atomkonzerne "enteignet"?
Nein. Das Gericht bewertet den Atomausstieg nicht als Enteignung. Es geht hier nicht um einen Fall, in dem der Staat etwas selbst haben möchte, weil er es aus Gründen des Gemeinwohls braucht, wie zum Beispiel ein Grundstück, dass der Staat für den Straßenbau benötigt. Die fehlende "Enteignung" ist eine wichtige Weichenstellung. Denn bei einer "Enteignung" hätte im Gesetz zwingend eine - in diesem Fall hohe - Entschädigung geregelt sein müssen. Karlsruhe wertet den Atomausstieg als eine Art mildere Variante eines Eingriffs in das Eigentum - als "Inhalts- und Schrankenbestimmung". In einem solchen Fall ist eine Entschädigung nicht zwingend. Der Gesetzgeber müsse in einem Fall wie dem Atomausstieg aber besonders sorgfältig prüfen, ob ein Ausgleich nötig ist, so das Gericht.
Wofür genau dürfen die Konzerne Kompensation verlangen?
In zwei Punkten fordert Karlsruhe ausdrücklich Nachbesserungen. Beide haben mit dem Begriff "Vertrauensschutz" zu tun:
- Im Atomkonsens 2002 hatten die Konzerne die Zusage bekommen, dass ihre Kraftwerke auf jeden Fall noch eine bestimmt Menge an Strom produzieren dürfen. Das ist die "Reststrommenge". Das Gericht betont nun: Diese Vereinbarung sei eine "verlässliche Grundlage" gewesen. Die Konzerne durften darauf vertrauen, diese Strommengen auch wirklich produzieren zu dürfen. Durch das Ausstiegsgesetz 2011 ist das aber für Vattenfall und RWE nicht möglich, vor allem bei den Atomkraftwerken Krümmel und Mülheim-Kärlich. Dafür muss der Gesetzgeber nun einen Ausgleich schaffen. Er könnte entweder die Laufzeiten der Kraftwerke erhöhen, bis die Konzerne die zugesagten Strommengen produziert haben, oder einen Ausgleich in Geld zahlen.
- In den Monaten vor Fukushima durften die Konzerne davon ausgehen, dass die Laufzeiten verlängert werden. Möglicherweise haben sie im Vertrauen darauf in die Kraftwerke investiert. Man spricht dann auch von "frustrierten Investitionen". Das Ausstiegsgesetz sieht aber keine Regelung vor, dass es für solche Fehlinvestitionen zum Beispiel eine Entschädigung geben muss. Auch hier muss der Gesetzgeber nun nachträglich für Ausgleich sorgen, so die Richter in Karlsruhe.
Warum kann man die möglichen Kosten von Entschädigungen noch nicht beziffern?
Das hat mehrere Gründe. Zum einen hat der Gesetzgeber in Sachen "Verbrauch von Reststrommengen" einen Spielraum, ob er die Laufzeiten zu diesem Zweck anpasst oder ob er Geld bezahlt. Sollte es um Geldentschädigung gehen, geht jetzt die genaue Kalkulation los, um wieviel Reststrom es bei welchem Kraftwerk genau geht. Das erfordert Detailarbeit. Schließlich müssen die Konzerne noch darlegen, welche "frustrierten" Investitionen sie im Vertrauen auf die Verlängerung von 2010 in den wenigen Monaten bis Fukushima getätigt haben. Das sind alles noch eher unsichere Rechengrößen. Sollte es am Ende Streit über die Höhe einer Entschädigung geben, müssten die Gerichte erneut entscheiden. Vergleichsweise sicher kann man aber sagen, dass die zeitweise im Raum stehenden Entschädigungen in zweistelliger Milliardenhöhe nun vom Tisch sind.
Welche weiteren Klagen gibt es noch in Sachen "Atomausstieg"?
Es gibt verschiedene Klagen der Atomkraftbetreiber, in denen es um Schadensersatz geht. Allerdings betreffen diese nicht das Atomausstiegsgesetz. In diesen Klagen geht es um das dreimonatige Moratorium, also die vorrübergehende Stilllegung direkt nach Fukushima. Auch dafür wollen die Betreiber Entschädigung in Millionenhöhe. Mit dem Verfahren am Bundesverfassungsgericht haben diese Klagen aber nichts zu tun.
Eine weitere juristische Baustelle ist die bereits laufende Klage des schwedischen Konzerns Vattenfall gegen die Bundesrepublik vor einem Schiedsgericht in den USA. 4,7 Milliarden Euro sind geltend gemacht.
Im Rahmen der Atomkommission laufen ohnehin seit vielen Monaten Verhandlungen zwischen AKW-Betreibern und der Politik über verschiedene rechtliche und finanzielle Fragen des Atomausstiegs. Es wird spannend zu beobachten sein, welche Rolle das Karlsruher Urteil zum beschleunigten Atomausstieg in dieser Gemengelage spielen wird.
Hat das Urteil Auswirkungen auf künftige politische Entscheidungen?
Das kann durchaus sein. Das Grundsatzurteil von 129 Seiten befasst sich ausführlich mit dem Schutz des Eigentums in Artikel 14 Grundgesetz und seinen Folgen. Der Erste Senat gibt der Politik zum Beispiel mit auf den Weg, dass vergleichbare Situationen wie der Atomausstieg "für den Staat regelmäßig und ernsthaft die Frage einer Kompensation aufwirft, die sonst bei der Ausgestaltung von Eigentum lediglich Ausnahme bleibt". Das wird die Politik künftig beachten müssen.