Verhandlung über Anleihekäufe der EZB Worum geht es in dem Verfahren?
Der Streit über den Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB wird vor dem EuGH ausgetragen. Worum geht es in dem Verfahren? Wäre das Bundesverfassungsgericht an eine Entscheidung gebunden? tagesschau.de beantwortet die wichtigsten Fragen.
Worum geht es in dem Verfahren?
Es geht um den möglichen Ankauf von Staatsanleihen durch die Europäische Zentralbank (EZB). Am 6. September 2012 war EZB-Präsident Mario Draghi in Frankfurt vor die Presse getreten. Er kündigte ein Programm mit Namen "Outright Monetary Transactions" (OMT) an. Der Inhalt: Die EZB werde im Notfall auf dem sogenannten "Sekundärmarkt", also auf den Finanzmärkten, in unbegrenzter Höhe Staatsanleihen von Krisenstaaten aufkaufen. Dazu druckt sie Geld in der nötigen Menge. So werde an den Anleihemärkten den Spekulanten der Boden entzogen. Die Folge: sinkende Zinsen, für die sich die Krisenstaaten frisches Geld besorgen können. Als Gegenleistung müssten sich die Staaten unter den Rettungsschirm ESM begeben (was mit Bedingungen verknüpft ist, zum Beispiel bestimmte Reformen anzugehen). Der Ankauf könne in unbegrenzter Höhe stattfinden, so Draghi. Bislang wurde das OMT-Programm nicht angewendet.
In welchem Kontext fand die Ankündigung der EZB 2012 statt?
Im Sommer 2012 war die Euro-Schuldenkrise auf dem Höhepunkt. Im Mittelpunkt stand zunächst die Gründung des dauerhaften europäischen Rettungsschirms ESM. Gegen die deutsche Beteiligung am ESM wurden im Juni 2012 Klagen beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. Die Richter baten den Bundespräsidenten, das Beitrittsgesetz noch nicht auszufertigen, bis zumindest im Eilverfahren über die Anträge entschieden sei. Die Nervosität war groß. Würde an Karlsruhe die Eurorettung scheitern? Für den 12. September war die Entscheidung im Eilverfahren angekündigt. Wenige Tage zuvor dann die Ankündigung Draghis zum umstrittenen Staatsanleihen-Programm. Da konnte schnell der Eindruck entstehen: Egal, welche Grenzen beim ESM Ihr einfordert, liebe deutsche Richter, wir jedenfalls werden in unbegrenzter Höhe auf den Märkten eingreifen.
In Ihrem ersten Urteil vom 12. September und später im Hauptsacheverfahren hat das Bundesverfassungsgericht die deutsche Beteiligung am ESM im Prinzip gebilligt. Mit einer Ausnahme: Das umstrittene OMT-Programm könnte nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts gegen die europäischen Verträge verstoßen, weil die EZB dadurch die ihr zugewiesenen Aufgaben überschreite. Diese rechtliche Frage hat Karlsruhe ausgeklammert und dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg vorgelegt.
Warum können einzelne Bürger vor Gericht gegen Maßnahmen der EZB vorgehen?
Insgesamt sind über 11.000 deutsche Bürger in dieser Sache vor das Bundesverfassungsgericht gezogen. Der EuGH reiht sich allerdings nicht in den klassischen "Instanzenzug" ein. Wer also als Bürger vor dem Bundesverfassungsgericht verliert, kann nicht einfach selbst nach Luxemburg ziehen. Zum EuGH kommt man als einzelner Bürger nur über den "Umweg" der nationalen Gerichte. Dort reicht man Klage ein. Wenn für die Entscheidung Vorschriften aus dem Europarecht relevant sind, müssen die nationalen Gerichte dem EuGH die Fragen dazu vorlegen. Luxemburg entscheidet dann, wie das EU-Recht zu verstehen ist, und gibt den Fall ans nationale Gericht zurück, das abschließend entscheidet. Dieses "Vorlageverfahren" ist der klassische Weg, um zum EuGH zu gelangen. Auch andere wichtige Verfahren wie das "Recht auf Vergessenwerden" bei Google oder die Vorratsdatenspeicherung sind so nach Luxemburg gekommen.
Was sind die rechtlichen Fragen beim Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB?
Laut Grundgesetz (Artikel 88 Absatz 2) darf Deutschland die Aufgaben der Notenbank der Europäischen Zentralbank übertragen, die unabhängig und dem vorrangigen Ziel der Preisstabilität verpflichtet ist. Die EZB ist unabhängig, die Regierungen haben also keinen direkten Einfluss auf ihr Handeln. Aber natürlich ist sie an die Aufgaben gebunden, die ihr die europäischen Verträge zuweisen (Artikel 119 ff.). Rechtlich geht es daher um die Frage, ob die EZB ihre Kompetenzen überschreitet, also etwas tut, für das sie nach den Europäischen Verträgen gar nicht zuständig ist. Aufgabe der EZB ist: die Geldpolitik, mit dem Ziel, eine stabile Währung mit stabilen Preisen zu gewährleisten. Nicht erlaubt ist dagegen: Staatsfinanzierung durch die EZB, also die Finanzierung der Haushalte einzelner (überschuldeter) Staaten. Die Frage ist nun: Worunter fällt der Ankauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt? Erlaubt oder verboten?
Was sind die Argumente der EZB?
Die EZB-Vertreter sagen, wir reagieren nur auf das gestörte Gleichgewicht an den Anleihemärkten in Form von extrem hohen Zinsen für Krisenstaaten, die diese für frisches Geld ausgeben müssen. Man mache also Geldpolitik. Auch nach dem Vorlage-Beschluss aus Karlsruhe im Februar 2014 betonte die EZB, man bewege sich im Rahmen des Mandats. In vielen anderen Staaten herrscht im Übrigen die Ansicht vor, es gehe um Fragen des politischen Ermessens, die einer gerichtlichen Kontrolle entzogen seien.
Was ist die Ansicht des Bundesverfassungsgerichts?
Für das Bundesverfassungsgericht sprechen in seinem Beschluss vom 7. Februar 2014 gewichtige Gründe dafür, dass die EZB ihr Mandat der Geldpolitik mit dem OMT-Programm überschreitet. Ein Indiz sei, dass die EZB nur Staatsanleihen einzelner Mitgliedsstaaten ankaufen würde. Geldpolitik betreffe typischerweise aber alle Staaten gleich. Außerdem sehen sie folgende Gefahr: Hilfsprogramme wie der Europäische Rettungsschirm ESM seien der Höhe nach begrenzt, außerdem hätten die Parlamente hier Kontrollfunktionen. Bei einem Ankauf von Staatsanleihen durch die unabhängige EZB könnten diese Kontrollmechanismen umgangen werden. Allerdings lässt Karlsruhe auch ein "Hintertürchen" offen. Der Beschluss der EZB sei möglicherweise dann nicht zu beanstanden, wenn man gewisse Grenzen einziehen würde. Als Beispiel nennt das Gericht den Ausschluss eines Schuldenschnitts oder einen Ankauf von Staatsanleihen nur in begrenzter Höhe.
Warum hat Karlsruhe das Verfahren ausgesetzt und dem Europäischen Gerichtshof vorgelegt?
Grundsätzlich gilt die Aufgabenteilung: Bundesverfassungsgericht prüft deutsche Rechtsakte am Maßstab des Grundgesetzes – Europäischer Gerichtshof (Luxemburg) prüft europäische Rechtsakte am Maßstab der europäischen Verträge. Allerdings hat Karlsruhe sich immer die mögliche "Endkontrolle" vorbehalten, ob Institutionen der EU ihre Kompetenzen in einzelnen Fällen deutlich überschreiten. Im Juristenjargon heißt das dann, sie könnten "ultra vires" handeln. Um so eine Prüfung geht es hier bei der Frage, ob die EZB entgegen ihrem Auftrag Staaten finanziert hat. Würde sie ihr Mandat evident überschreiten, wäre das nicht mehr von den Kompetenzübertragungen durch das Grundgesetz auf die EU-Institutionen gedeckt. Allerdings hat Karlsruhe auch immer gesagt: sollte man einmal zu dem Ergebnis "ultra vires" kommen, würde man die Rechtsfragen dem EuGH zur Prüfung vorlegen, damit das für Europarecht zuständige Gericht die Fragen behandeln kann. Das ist nun – erstmals in der Geschichte des Bundesverfassungsgerichts – passiert. An anderen Gerichten, etwa dem Bundesgerichtshof, sind solche Vorlagen seit vielen Jahren Gang und Gäbe. Ebenso an anderen Verfassungsgerichten der EU-Staaten.
Kapituliert Karlsruhe damit vor dem EuGH?
Aus meiner Sicht nicht. Es ist ein klares Zeichen der Öffnung. Jahrelang hatte man nur über das "Kooperationsverhältnis", der Gerichte nur geredet, jetzt macht man erstmals ernst. Über Europarecht entscheidet der EuGH, so ist das rechtlich vorgesehen. Es war eher ungewöhnlich, dass Karlsruhe so lange gebraucht hat, andere Verfassungsgerichte von EU-Staaten waren da schneller. Den Vorlagebeschluss mit seinen Fragen kann man aber durchaus auch als Herausforderung an die Kollegen in Luxemburg verstehen, denn die Meinung, dass die EZB ihre Kompetenzen überschreitet, ist recht deutlich formuliert. Gleichzeitig zeigen die Richter aber auch Korrekturmöglichkeiten auf, nach dem Motto: "Das ist unsere Rechtsauffassung, wir sehen Möglichkeiten, wie man das reparieren kann, geht Ihr darauf ein oder nicht?" Man kann fast den Eindruck bekommen, Karlsruhe möchte Luxemburg zu einer Entscheidung "ja, aber" herausfordern. Ja, der Ankauf von Staatsanleihen ist möglich, aber folgende Grenzen sind zwingend. Solche "ja, aber"-Entscheidungen hat Karlsruhe selbst in europäischen Fragen schon oft gesprochen.
Was ist bisher in Luxemburg geschehen?
Die große Kammer des EuGH mit 15 Richtern unter Vorsitz des Gerichtspräsidenten Vasilios Skouris hat am 14. Oktober 2014 mit allen Beteiligten des Verfahrens die Rechtsfragen diskutiert. Dabei haben die Vertreter der EZB eingeräumt, dass es sich bei dem OMT-Programm um eine "unkonventionelle" Maßnahme gehandelt habe, aber sehr wohl um eine, die noch vom Mandat der EZB gedeckt sei. Die Bank, so argumentierten sie, habe einen weiten Spielraum bei der Art und Weise wie sie Geldpolitik betreibe. Auch zahlreiche Kläger konnten Ihre Sicht der Dinge darlegen, darunter etwa Vertreter des Vereins "Mehr Demokratie", der CSU-Bundestagsabgeordnete Peter Gauweiler, sowie Mitglieder der Bundestagsfraktion der Linken. Sie unterstrichen, dass beim OMT-Programm die Grenze zwischen erlaubter Geldpolitik und von den Europäischen Verträgen untersagter Staatsfinanzierung überschritten werde.
Welches Zwischenergebnis gibt es bislang in Luxemburg?
Am 14. Januar 2015 hat der zuständige Generalanwalt, der Spanier Pedro Cruz Villalon seinen Schlussvortrag vorgestellt, ein unabhängiges Gutachten, das dem Gericht bei seiner Urteilsfindung helfen soll. Cruz Villalon kommt dabei zum Ergebnis, dass die EZB sich noch im Rahmen ihres Mandats bewege, das OMT-Programm, also nicht gegen die Europäischen Verträge verstoße. Der Grund: Das OMT-Programm sei geeignet und auch erforderlich, um die Zinssätze für Staatsanleihen gefährdeter Euro-Staaten zu senken. Allerdings macht das Gutachten auch klar, dass die EZB nicht völlig freie Hand habe. Sie müsse stets darauf achten, nicht die Grenze zur Staatsfinanzierung zu überschreiten. Dabei habe sie aber ein weites Ermessen. Die Gerichte könnten zwar Kontrolle ausüben, sollten nach der Meinung Cruz Villalons diese aber nur "mit einem erheblichen Maß an Zurückhaltung vorzunehmen, da ihnen die Spezialisierung und Erfahrung fehlen, die die EZB auf diesem Gebiet besitzt".
Konkret stellt der Generalanwalt einige Bedingen auf, die die EZB einhalten muss, falls sie ihre Ankündigung eines Tages in die Tat umsetzt und tatsächlich Staatsanleihen eines kriselnden Staates ankauft.
So müsse die Notenbank jeden Staatsanleihen-Ankauf gut begründen und darlegen, welche besonderen Umstände vorliegen, die einen solchen "unkonventionellen" Schritt nötig machen. Die Bank müsse sich dann weiterhin aus den parallel laufenden Rettungsprogrammen für den jeweiligen Staat heraushalten, nur dann sei das OMT-Programm noch als währungspolitische Maßnahme zu qualifizieren. Eine Mitwirkung der EZB wie etwa derzeit in der "Troika" für Griechenland wäre dann nicht mehr möglich. Schließlich müsse die EZB auch so vorgehen, dass sich ein reeller Marktpreis für die Staatsschuldtitel bilde. Die Anleihen dürften also nicht vom betroffenen Staat zu unrealistischen Preisen direkt an die EZB "durchgereicht" werden.
Welchen Stellenwert hat das Gutachten des Generalanwalts?
Beim Schlussvortrag des Generalanwalts handelt es sich um ein unabhängiges Rechtsgutachten, einen Entscheidungsvorschlag, der für den EuGH aber nicht bindend ist. In der Mehrzahl der Fälle deckt sich das Urteil des Gerichts dennoch mit dem Gutachten des Generalanwalts. Genaue Zahlen dazu gibt es nicht, weil der EuGH keine derartige Statistik führt. Die Heidelberger Professorin Juliane Kokott, die ebenfalls als Generalanwältin am EuGH tätig ist, schätzte 2013, dass der EuGH in rund achtzig Prozent der Fälle zum gleichen Ergebnis kommt, wie der Generalanwalt zuvor. Allerdings gab es in der Vergangenheit auch immer wieder prominente Fälle, bei denen der EuGH im Ergebnis eine abweichende Entscheidung getroffen hat. Solche Fälle hat es gerade 2014 mehrfach gegeben, so dass die recht hohe Quote von 80 % möglicherweise etwas nach unten korrigieret werden muss. Unbestritten ist aber, dass der Schlussvortrag ein erster entscheidender Fingerzeig ist, der schon die wesentlichen Problempunkte des jeweiligen Falles anspricht. Das endgültige Urteil aus Luxemburg kommt meist einige Monate später und liefert dann auch in diesem Fall die endgültige Antwort auf die Vorlagefrage des Bundesverfassungsgerichts
Ist die Antwort aus Luxemburg bindend für das BVerfG?
Grundsätzlich entscheidet der EuGH bindend darüber, wie das Europarecht auszulegen ist, ob also die EZB gegen europäisches Recht verstößt oder nicht. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht in vergangenen Entscheidungen immer wieder angekündigt, sich auch inhaltlich ein "letztes Wort" vorzubehalten, wenn der EuGH mit seiner Rechtsprechung aus Karlsruher Sicht seine Kompetenz einmal deutlich überschreiten würde. Dann wäre das aus Karlsruher Sicht nicht mehr von den Kompetenzübertragungen des Grundgesetzes gedeckt. Das Problem könnte sich stellen, wenn der EuGH das Handeln der EZB komplett durchwinken würde. Die spannende Frage ist also, wie sehr Luxemburg auf die Karlsruher Bedenken eingeht, und ob das Bundesverfassungsgericht die Antwort aus Luxemburg am Ende akzeptiert oder nicht.
Hat Karlsruhe die rechtlichen Mittel, der EZB direkt etwas untersagen?
Nein. Dafür wäre der EuGH zuständig. Karlsruhe hätte die Möglichkeit, einen Rechtsverstoß feststellen und die deutschen Akteure (Bundestag, Bundesregierung, Bundesbank) zu verpflichten, auf einen Stopp solcher Programme auf europäischer Ebene möglichst intensiv hinzuwirken, bei den Programmen nicht mitzuwirken, Grenzen einzuführen oder das europäische Recht zu ändern. Schon die Feststellung eines Rechtsverstoßes wäre allerdings ein deutliches Signal aus einem der größten Geberländer der EU. Das Gericht hat allerdings immer betont, dass es seine Aufgabe darin sieht, die Einhaltung des Rechts zu kontrollieren, aber keine europapolitischen Grundsatzentscheidungen selbst zu treffen. Falls Luxemburg die Bedenken aus Karlsruhe ernst nimmt und gewisse Grenzen beim Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB einzieht, könnte Karlsruhe diese Antwort akzeptieren und den großen Konflikt vermeiden.
Welche Unterschiede gibt es zwischen dem OMT-Programm und der aktuellen Diskussion um Anleihekäufe?
Derzeit diskutieren die Gremien der EZB darüber, Staatsanleihen anzukaufen, um einer Deflation in der Eurozone entgegenzuwirken. Zu Anleihekäufen ist die EZB wohl durch ihre Satzung und die EU-Verträge grundsätzlich berechtigt. Der wesentliche Unterschied zwischen der aktuellen Diskussion und dem fraglichen OMT-Programm ist die Zielrichtung, mit der sie vorgenommen werden:
Beim OMT-Programm hatte die EZB stets argumentiert, die Anleihekäufe würden in Erwägung gezogen, um handlungsfähig zu bleiben. Das "erste Mittel", Zinssenkungen vorzunehmen, sei vielfach wirkungslos geblieben, da die Staaten ins Visier von Spekulanten geraten waren. Über die Ankündigung von Anleihekäufen habe man lediglich den vorgenommen Zinssenkung wieder das Gewicht verleihen wollen, das solche Zinssenkungen naturgemäß haben. Darum handele es sich letztlich um -erlaubte- Geldpolitik. Eine Argumentation, die viele Fachleute nur schwer nachvollziehen konnten.
Anleihekäufe, zu dem Zweck, einer Deflation entgegenzuwirken, könnte die EZB wohl einfacher begründen und als Geldpolitik klassifizieren. Denn die Frage "wie viel das Geld wert ist" bewegt sich nach der Ansicht von Experten sehr viel deutlicher im Bereich der - zulässigen - Geldpolitik. Eine Abgrenzung zur untersagten Wirtschaftspolitik könne man klar ziehen.
Allerdings forderte der zuständige Generalanwalt am EuGH am 15. Januar 2015 bezüglich des OMT-Programms einen justiziablen "Rechtsakt" mit dem ein Anleihekauf vollzogen wird. Einen solchen Rechtsakt müsste die EZB also wohl auch vornehmen, wenn sie Anleihen zu einem anderen Zweck kaufen will, etwa um einer Deflation entgegenzuwirken. Ein informeller Beschluss auf der EZB-Ratssitzung dürfte insoweit nicht ausreichen.