Bundesverfassungsgericht Bankenunion bleibt erlaubt - in Grenzen
Die Regelungen zur europäischen Bankenaufsicht und Bankenabwicklung sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Das Verfassungsgericht hat aber klare Grenzen definiert.
Was ist die europäische Bankenunion?
Die Bankenunion ist als Reaktion auf die Krise zahlreicher Banken in der EU entstanden, die seit gut zehn Jahren andauert. Viele dieser Geldinstitute mussten mit Steuergeld gerettet werden. Eine Wiederholung dessen soll es durch die Bankenunion nicht mehr geben.
Die Bankenunion besteht derzeit aus zwei Säulen. 2013 wurde die Aufsicht für "systemrelevante" Banken von den nationalen Behörden der Euro-Staaten auf die Europäische Zentralbank (EZB) übertragen. Die wichtigsten Geldhäuser sollen nach einheitlichen Regeln beaufsichtigt werden. Mögliche Schieflagen sollen dadurch schneller erkannt werden.
Außerdem richtete man einen Abwicklungsmechanismus für gescheiterte Banken ein, mit einheitlichen Regeln für die Abwicklung im Krisenfall. Das ist die zweite Säule der Bankenunion. Zunächst sollen Aktionäre, Gläubiger und Großsparer für die Abwicklung aufkommen, danach ein spezieller Abwicklungsfonds, in den die Banken bis Ende 2023 insgesamt 55 Milliarden Euro einzahlen sollen.
119 Geldinstitute werden zurzeit von der EZB beaufsichtigt - darunter 21 aus Deutschland, welche allerdings 60 Prozent der Bilanzsummen auf sich vereinen. Die übrigen rund 1700 deutschen Banken und Sparkassen unterliegen weiterhin der nationalen Aufsicht durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin).
Was hat das Bundesverfassungsgericht entschieden?
Die Bankenunion darf es weiterhin geben. Die beiden Säulen überschreiten nach Ansicht der Richterinnen und Richter "nicht in offensichtlicher Weise" die Grundlagen der europäischen Verträge.
Allerdings bleibt es nicht bei dieser Feststellung: Karlsruhe stellt in dem sehr langen Urteil klar, was geht und wo die Grenzen sind. Zum einen sprechen die europäischen Verträge von "besonderen Aufgaben", die man der Europäischen Zentralbank im Zusammenhang mit der Bankenaufsicht übertragen dürfe. Das Bundesverfassungsgericht zieht daraus den Schluss: Die systemrelevanten Banken dürfen einheitlich von der EZB kontrolliert werden.
Würde die EZB aber plötzlich mehr wollen und alle Banken beaufsichtigen wollen, läge eine Überschreitung ihrer Kompetenz vor. Und dann wären deutsche Wähler in ihrem "Anspruch auf Demokratie" verletzt, weil der Gesetzgeber das nun mal nicht wollte.
Aktenzeichen: 2 BvR 1685/14 und 2 BvR 2631/14
Welche weiteren Grenzen zieht das Gericht?
Sowohl die EZB auch der für die Abwicklung der kriselnden Banken zuständige Bankenabwicklungsmechanismus sind unabhängige europäische Institutionen. Dafür gibt es gute Gründe, es führt aber dazu, dass der demokratische Faden zum Bürger abreißt. Denn die Menschen haben diese Institutionen nicht gewählt und sie können sie auch nicht abwählen.
Deshalb mahnt Karlsruhe ein Minimum "demokratischer Steuerbarkeit" an. Zum Beispiel über Berichts- und Rechenschaftspflichten dieser Institutionen an die nationalen Parlamente. Und natürlich durch eine gerichtliche Kontrolle. Das alles müsse es geben, dann sei die Bankenunion mit dem Grundgesetz vereinbar.
Was hatten die Kläger kritisiert?
Einige Professoren, unter anderem der Berliner Finanzwissenschaftler und Jurist Markus Kerber hatten gegen die Bankenunion geklagt. Sie monieren, dass die EZB durch die Bankenunion mehr Befugnisse bekommt, als sie nach den EU-Verträgen haben darf. Die Doppelfunktion - für stabile Preise zu sorgen und gleichzeitig Banken zu beaufsichtigen - führe außerdem zu einem Interessenkonflikt innerhalb der Zentralbank.
Auch die europäische Bankenabwicklung monieren die Kritiker. Die Zuständigkeit von EU-Institutionen für die Bankenabwicklung werde auf die Vorschriften zum europäischen Binnenmarkt gestützt. Das sei viel zu weit hergeholt. Wenn der Abwicklungsfonds nicht ausreiche, müsse doch wieder der Steuerzahler einstehen.
Mit dem Urteil sind die Kläger natürlich nicht zufrieden. Sie hoben aber hervor, dass sie dennoch erreicht hätten, dass das Gericht sich sehr ausführlich mit ihren Argumenten auseinandergesetzt hätte.
Die Kläger kritisieren die Doppelfunktion der EZB - sie sind nicht zufrieden mit dem Urteil.
Wie reagierten die Befürworter auf das Urteil?
Die Vertreter von Bundesregierung und Bundestag zeigten sich nach dem Urteil zufrieden. Auch mit den Grenzen des Gerichts könne man gut leben. In einer immer stärker international vernetzten Bankenwelt brauche es aus ihrer Sicht auch eine Bankenaufsicht, die nicht an nationalen Grenzen haltmacht.
Im Rahmen der Bankenunion wurde 2017 etwa der Bankrott von Spaniens sechstgrößter Bank "Banco Popular" durch einen Verkauf an die Santander Bank abgewickelt - ohne Steuergeld. Als Reaktion auf die Finanzkrise stelle die Bankenunion zum Beispiel mit ihrem Fonds gerade sicher, dass der Steuerzahler nicht für die Bankenrettung aufkommen müsse.
Was ist der "rote Faden" bei Klagen zu EU-Themen?
Bei den Klagen zur Bankenunion zeigt sich ein Konflikt, der sich wie ein "roter Faden" durch viele Verfahren des Bundesverfassungsgerichts zum Thema Europa zieht. Bekommen EU-Institutionen wie die EZB mehr Macht, als ihnen die EU-Verträge erlauben? Und dies auf Kosten der Mitgliedsstaaten?
Wichtig dabei: Die EZB ist eine von der Politik unabhängige Behörde. Sie muss sich - anders als Regierungen und Parlamente - nicht gegenüber dem Wähler verantworten. Deutschland hat durch die Volksvertreter im Bundestag bestimmte, jedoch nicht alle, Kompetenzen auf die EU übertragen. Das erlaubt und will das Grundgesetz ausdrücklich. Wenn eine EU-Institution wie die EZB dann aber mehr machen würde, als sie nach den EU-Verträgen darf, hätte der deutsche Bürger dem - vereinfacht gesagt - nicht zugestimmt. Es geht also um Grundfragen der Demokratie.
Deshalb hat Karlsruhe in solchen Fällen schon vor vielen Jahren für den einzelnen Bürger ein Klagerecht eröffnet. Andernfalls werde sein Wahlrecht "ausgehöhlt". Wenn EU-Organe sich außerhalb dieses Rahmens bewegen, kann das unter strengen Voraussetzungen ein Verstoß gegen das Grundgesetz sein. Den sieht Karlsruhe bei der Bankenunion aber noch nicht.
